پرونده ایران در مسیر شورای امنیت قرار گرفته است؟ این پرسشی است که این روزها و بعد از صدور قطعنامه شورای حکام درباره فعالیت‌های هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران و انتقاد کشورهای عضو این نهاد بین‌المللی از عدم همکاری تهران با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی بسیار در محافل سیاسی شنیده می‌شود.
مسیری که تا اندازه‌ای یادآور سال‌های ابتدایی دولت محمود احمدی نژاد و ارسال پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل است.
اما آیا واقعا قطعنامه شورای حکام مقدمه ارسال پرونده ایران به شورای امنیت است؟ برای این منظور چه روندهایی باید طی شود و چه مدت زمانی لازم خواهد بود تا بار دیگر قطعنامه‌های شورای امنیت علیه ایران فعال شوند و آیا چین و روسیه می‌توانند مانع از تصویب تحریم‌ها علیه ایران شوند؟
در این گزارش به ۶ پرسش کلیدی در این خصوص پاسخ می‌دهیم.
۱ – معنای قطعنامه شورای حکام چیست؟
همان‌طور که انتظار می‌رفت قطعنامه شورای حکام درباره برنامه هسته‌ای زبان چندان تند و گزنده‌ای نداشت و جنبه توبیخی یا تهدیدآمیز چندانی هم در آن دیده نمی‌شود. این بدان معناست که هنوز کشورهای عضو این مجموعه و همچنین قدرت‌های غربی امید خود را برای احیای برجام از دست نداده‌اند. به عنوان مثال در بخشی از این قطعنامه آمده است: «ارائه اطلاعات فنی معتبر از سوی ایران به مدیر کل آژانس او را در موقعیتی قرار خواهد داد که در گزارش بعدی خود مساله حل نشده‌ای را گزارش نکند و متعاقبا کشورهای شورای حکام هم نیازی برای اقدامات بعدی نداشته باشند.»
منظور کشورهای عضو شواری حکام در خصوص «اقدامات بعدی» طبیعتا ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت است؛ در نتیجه این شورا به صورت تلویحی هم به ایران این پیام را منتقل کرده که اگر همکاری‌های خود با آژانس را گسترش دهد این مشکلات قابل حل است و به صورت غیرمستقیم ایران را تهدید کرده در صورتی که همچنان اختلافات و ابهام‌های مدیر کل آژانس باقی بماند، این کشورها چاره‌ای جز انجام اقدامات بعدی یا همان ارجاع به شورای امنیت را در پیش نخواهند داشت.
نکته دیگر پنهان البته ارتباط میان مذاکرات سیاسی و دیپلماتیک با گزارش مدیرکل آژانس است؛ به عبارت دیگر با توجه به ارتباط مستقیمی که میان این دو وجود دارد، در صورتی که گشایشی در مذاکرات سیاسی وین صورت گیرد و طرفین بر سر احیای برجام با یکدیگر به نتیجه برسند، باز هم می‌توان امیدوار بود که دیگر خبری از «اقدامات بعدی» شورای حکام نباشد.
۲- چگونه پرونده از شورای حکام به شورای امنیت می‌رود؟
مبنای حقوقی دستورالعمل‌ها در شورای حکام شفاف و مشخص است و مسیر از پیش تعیین شده است و ابهام چندانی در این خصوص وجود ندارد. پیتر جنکینز، سفیر پیشین بریتانیا در آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در این خصوص به یورونیوز می‌گوید: «برای ارسال پرونده یک کشور از شورای حکام به شورای امنیت، کشورهای عضو در قطعنامه‌ای باید از مدیر کل آژانس بخواهند عدم پایبندی یک کشور به وظایف خود را به همه اعضای شورای امنیت و همچنین سازمان‌های بین‌المللی عمومی گزارش کند.»
البته باید توجه داشت که ابتدا گزارش مدیرکل آژانس به اعضای شورای حکام تعیین‌کننده نگاه و رویکرد کشورهای عضو خواهد بود. در نتیجه پس از اینکه رافائل گروسی در گزارش بعدی خود همچنان مواردی از ابهام و عدم همکاری با ایران را گزارش دهد، در آن صورت کشورهای شورای حکام به دنبال تصویب قطعنامه دیگری خواهند کرد.
در نتیجه در ابتدا این گزارش مدیر کل آژانس است که تعیین می‌کند تصمیم شورای حکام در خصوص یک پرونده چگونه باشد. این در حالیست که در هفته‌های اخیر روابط میان تهران و رافائل گروسی، مدیر کل آژانس به شدت تنش‌آمیز دنبال شده و مقام‌های جمهوری اسلامی با ادبیاتی تند این دیپلمات آٰرژانتینی را مورد خطاب قرار داده‌اند. بر اساس گزارش مدیر کل آژانس، تصمیمات شورای حکام می‌تواند در چارچوب ساز و کارهای درون نهادی آژانس باقی بماند یا این که چنانچه وضعیت مورد بررسی در چارچوب صلاحیت شورای امنیت تشخیص داده شود، اعضا به مدیر کل ماموریت می‌دهند که مساله را به شورای امنیت گزارش دهد.
رضا نصری، حقوقدان بین‌الملل در خصوص روال کار شورای حکام به یورونیوز فارسی می‌گوید: «در این فرآیند نقش کشورهای این است که راه‌حل‌ها و تصمیمات مورد نظر خود را در قالب پیش‌نویس به سایر اعضای شورای حکام رائه می‌دهند تا در نهایت با رایزنی، اِعمال فشار و مذاکره با یکدیگر به یک متن نهایی دست یابند. طبیعتا، هرچه گزارش اولیه مدیرکل آژانس «منفی»تر باشد، کشورهای مخالف نیز قدرت مانور بیشتری برای اقناع و همسوسازی دیگران با راه‌حل مورد نظر خود خواهند داشت.»
این کارشناس حقوق بین‌الملل که سال‌هاست پرونده هسته‌ای ایران را دنبال می‌کند در ادامه می‌گوید: «البته این نکته نیز شایان ذکر است که کشورهای غیر عضو شورای حکام نیز همواره – خارج از سازوکارهای آژانس – امکان رایزنی و اِعمال نفوذ برای تاثیر بر متن پیش‌نویس را دارند. کما این که اسرائیل از هم‌اکنون تلاش می‌کند از طریق لابی‌گری و رایزنی و فضاسازی سیاسی و رسانه‌ای، کاری کند که شورای حکام در قطعنامه بعدی خود ایران را به شورای امنیت ارجاع دهد.»
۳- چه میزان آرایی برای ارسال پرونده به شورای امنیت نیاز است؟
بر اساس قوانین شورای حکام، روند رای‌گیری در خصوص یک مساله با نظر اکثریت اعضا به نتیجه می‌رسد. یعنی تنها اکثریت نسبی برای یک پرونده کافی خواهد بود تا تصمیم اعضا رسمیت یابد. به عبارت دیگر برای تصمیم‌گیری در خصوص ارسال پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل، تنها رای ۱۸ عضو از مجموع ۳۵ عضو شورای حکام کافی خواهد بود. دیگر نکته قابل توجه این است که در شورای حکام بر خلاف شورای امنیت خبری از حق وتو نیست و حتی اگر باز هم مانند قطعنامه قبلی چین و روسیه به آن رای منفی دهند، در صورتی که اکثریت کشورهای عضو به ارسال پرونده به شورای امنیت رای داده باشند، این اتفاق خواهد افتاد.
پیتر جنکینز در این خصوص به یورونیوز می‌گوید: «باید این نکته را در نظر گرفت که پیش از رای‌گیری کشورهای مختلف تلاش‌ها و رایزنی‌های گسترده‌ای برای جلب رای دیگر کشورها انجام می‌دهند تا بتوانند به نتیجه مطلوب خود دست یابند اما در نهایت نظر اکثریت نسبی یعنی نصف به علاوه یک ملاک تصمیم‌گیری خواهد بود.»
۴- مکانیسم ماشه چیست؟
مکانیسم ماشه یا همان اسنپ‌بک فرآیندی که کشورهای عضو برجام در سال ۲۰۱۵ با یکدیگر بر سر گنجاندن آن در متن توافق با یکدیگر به توافق رسیدند. بر اساس مکانیسم ماشه در صورتی که یکی از اعضا نسبت به عدم پایبندی یکی دیگر از اعضا در توافق شکایت داشته باشد می‌تواند با طرح شکایتی فرآیند بررسی این نقض احتمالی را در کمیسیون مشترک برجام به رای و بررسی بگذارد. این فرآیند به این منظور در توافق تعبیه شده تا در صورتی که یکی از طرفین احساس کنند یکی دیگر از اعضا به تعهدات برجامی خود پایبند نیست، با بررسی موضوع در کمیسیون مشترک، نسبت به تجدید نظر در روند اجرای توافق اقدام کند. پیشتر ایران، پس از خروج آمریکا از برجام از چنین ظرفیتی استفاده کرد و جواد ظریف در نامه‌ای به هماهنگ کننده کمیسیون مشترک در سال ۲۰۱۸ اعلام کرده بود به دلیل عدم پایبندی آمریکا به تعهدات خود، ایران هم کاهش گام به گام تعهدات برجامی خود را آغاز می‌کند. همین رویه هم موجب شد ایران با وجود اینکه بسیاری از تعهدات برجامی خود را کنار گذاشته و دیگر به محدودیت غنی‌سازی اورانیوم اعتنایی نمی‌کند، همچنان شاهد فعال شدن دوباره قطعنامه‌های شورای امنیت نباشد.
حالا اما این کشورهای غربی هستند که می‌خواهند با بهره‌گیری از این بند و با استناد به عدم پایبندی ایران به تعهدات خود و همچنین پاسخ ندادن به پرسش‌های مدیر آژانس و البته نتیجه بهش نبودن به گفتگوهای سیاسی، مکانیسم ماشه را علیه ایران فعال کنند و زمینه را برای فعال کردن دوباره تمام قطعنامه‌های پیشین درباره برنامه هسته‌ای ایران، هموار سازند.
یکی از مسائل چالش‌برانگیز که طرفین در جریان مذاکرات منتهی به برجام بر سر آن بسیار بحث و چالش داشتند همین نحوه ساز و کار مکانیسم ماشه بود. کشورهای اروپایی و آمریکا تاکید داشتند که در این فرآیند هیچگونه حق وتویی برای هیچ یک از اعضا وجود نداشته باشد. هدف این کشورها در واقع خلع سلاح چین و روسیه در چنین شرایطی بود. به این معنا که در صورتی که ایران به تعهدات خود پایبند نباشد، پکن و مسکو نتوانند با حمایت از تهران، مانع از بازگشت تحریم‌ها علیه ایران شوند. در نتیجه در صورتی که فرآیند مکانیسم ماشه فعال شود، چین و روسیه امکان وتوی آن را نخواهند داشت.
۵- ارسال پرونده به شورای امنیت از سوی شورای حکام همان مکانیسم ماشه است؟
پاسخ این سوال به صورت مشخص خیر است. باید توجه داشت فرآیند ارسال پرونده ایران از شورای حکام به شورای امنیت ساز و کاری متفاوت با مکانیسم ماشه است. در فرآیند مکانیسم ماشه تنها کشورهای عضو برجام حضور دارند و دیگر مانند شورای حکام ۳۵ کشور در آنجا مشارکت نمی‌کنند. آمریکا در دوران ریاست جمهوری دونالد ترامپ یک بار تلاش کرد از این ظرفیت برای بازگشت قطعنامه‌های شورای امنیت علیه ایران استفاده کند اما این تلاش با شکست مواجه شد چرا که ایالات متحده با تصمیم ترامپ در سال ۲۰۱۸ از توافق هسته‌ای خارج شده بود و در نتیجه آمریکا دیگر یک عضو از برجام نبود و نمی‌توانست چنین درخواستی را مطرح کند.
اما شرایط امروز متفاوت است. هرچند باز هم آمریکا چنین امکانی را ندارد که از نقض تعهدات ایران شکایت کند چرا که این کشور همچنان عضو برجام نیست، اما مساله اینجاست که این بار برخلاف دوران ریاست جمهوری ترامپ، اجماع میان کشورهای اروپایی و آمریکا وجود دارد و در صورتی که تنش‌ها میان ایران و آژانس ادامه داشته باشد و تلاش‌ها برای احیای برجام از مسیر تلاش‌های دیپلماتیک هم نتیجه بخش نباشد، می‌توان انتظار داشت که یکی از دو کشور بریتانیا و فرانسه شکایت‌نامه‌ای خطاب به شورای امنیت ارسال و موارد نقض تعهدات ایران را گزارش کند.
پس از آن شورای امنیت ۳۰ روز فرصت خواهد داشت که قطعنامه‌ای در خصوص «تداوم لغو تحریم‌ها» در میان اعضای دائم و موقت این نهاد بین‌المللی به رای بگذارد. در این صورت دو عضو دائم شورای امنیت که عضو برجام هم هستند یعنی بریتانیا و فرانسه می‌توانند با رای منفی خود، مانع از «تدوام لغو تحریم‌ها» شوند و تمام قطعنامه‌های پیشین شورای امنیت را علیه ایران بازفعال کنند.
رضا نصری در این رابطه می‌گوید: «در صورتی که در فاصله ۳۰ روزه، کشورها توانستند با مذاکره و گفتگو مساله را حل و فصل کنند، قطعنامه «تداوم لغو تحریم‌ها» رای می‌آورد و تحریم‌های ایران دوباره فعال نمی‌شوند. اما در صورتی که این اتفاق نیفتد، فرانسه و بریتانیا می‌توانند در رای‌گیری شورا با رای منفی خود شرایط را به پیش از حصول توافق با ایران بازگردانند.»
در نتیجه اتفاقی که می‌افتد از این قرار است که پس از آن شرایط در خصوص برنامه هسته‌ای ایران به روز پیش از اجرای توافق بر می‌گردد. این بدان معناست که تمام قطعنامه‌های شورای امنیت که در توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ لغو شده بودند، بار دیگر فعال می‌شوند و تمام تحریم‌های سازمان ملل متحد هم دوباره علیه ایران اجرایی خواهند شد.
۶ – چرا آمریکا و اروپا مستقیما از مکانیسم ماشه استفاده نمی‌کنند؟
حال پرسشی که در این میان مطرح می‌شود این است که اگر در مکانیسم ماشه حق وتوی روسیه و چین وجود ندارد، چرا کشورهای اروپایی و آمریکا مستقیما به دنبال اجرای آن نمی‌روند و چرا تلاش دارند از مسیر شورای حکام پرونده ایران را پیگیری کنند. پاسخ این سوال مشخص است، دولت کنونی ایالات متحده برخلاف دولت دونالد ترامپ رویکردی چندجانبه را در قبال ایران در پیش گرفته و می‌خواهد در هرگونه فرآیند اعمال فشار بر ایران، همراهی بین‌المللی نیز داشته باشد. در نتیجه اتفاقاتی که در شورای حکام رخ می‌دهد و نارضایتی‌هایی که از سوی مدیر کل آژانس و همچنین کشورهای عضو شورای حکام مطرح می‌شود، زمینه را برای شکایت بریتانیا و فرانسه علیه ایران در مکانیسم ماشه فراهم می‌کند.
به عبارت ساده‌تر وقتی شورای حکام تصمیم بگیرد پرونده ایران به شورای امنیت ارسال شود، این موضوع به شکایت احتمالی بریتانیا یا فرانسه علیه ایران رسمیت و مشروعیت بیشتری می‌بخشد و فضای لازم برای پیگیری موضوع در چارچوب مکانیسم ماشه فراهم می‌شود. در چنین شرایطی هر یک از این دو کشور بخواهند شکایت علیه ایران را گزارش کنند، می‌توانند در دلایل و مستندات خود به گزارش‌های مدیر کل آژانس و همچنین رای شورای حکام استناد کنند.
در این صورت فرآیند محکومیت ایران برای کشورهای غربی راحت‌تر پیش می‌رود و اجماع‌سازی جهانی علیه جمهوری اسلامی با موفقیت انجام خواهد شد. آن‌هم در شرایطی که چین و روسیه امکانی برای مقابله یا مخالفت با این روند را نخواهند داشت؛ هرچند این دو کشور در دولت محمود احمدی نژاد و زمانی که از امکان حق وتو علیه قطعنامه‌های ایران برخوردار بودند نیز چنین نکردند و همراه به آمریکا، فرانسه و بریتانیا به تمامی قطعنامه‌های ضد برنامه هسته‌ای ایران از شماره ۱۶۹۶ تا ۱۹۲۹ رای مثبت داده بودند.
یورونیوز :