«سیاست خارجی در هیچ کجای دنیا در وزارت خارجه تعیین نمی‌شود. مسئولان فراتر از وزارت خارجه هستند که آن را تبیین می‌کنند؛ کاری که در شورای عالی امنیت ملی انجام می‌شود و البته وزارت خارجه هم در آن نقش دارد اما این‌جور نیست که تصمیم‌گیری تابع وزارت خارجه باشد، وزارت خارجه مجری است. سیاست‌های خارجی را همه مسئولان در شورای‌عالی امنیت ملی تعیین می‌کنند و وزارت خارجه باید آنان را به روشهای خود عملی کند و پیش ببرد.»
این تازه‌ترین صحبت‌های رهبر ایران است در انتقاد از آنچه پیش تر محمدجواد ظریف، در فایل صوتی افشا شده در خصوص نقش و جایگاه سیاست خارجی در جمهوری اسلامی گفته بود.
سیاست خارجی چگونه تنظیم می‌شود؟
اساسا سیاست خارجی در یک نظام سیاسی چه جایگاهی دارد و در چه مراجع و مراکزی تعیین می‌شود؟
اندیشمندان علوم سیاسی می‌گویند سیاست خارجی، امتداد سیاست داخلی است؛ گذاره‌ای پذیرفته شده که میان متفکران این حوزه بر سر آن اتفاق نظر نسبی وجود دارد.
این جمله به این معناست که ترکیبی از مولفه‌های گوناگون در عرصه داخلی، سیاست خارجی یک نظام سیاسی را تنظیم می‌کنند. این مولفه‌های گوناگون البته در نظام‌های سیاسی مختلف سهم و اندازه متفاوتی دارند. به این ترتیب که در رژیم‌های اقتدارگرا و توتالیتر میزان اختیارات نوک هرم، به شکل غیرقابل مقایسه‌ای بیش از تمام گروه‌ها و شخصیت‌هایی است که در آن مجموعه سیاسی حضور و فعالیت دارند.
هر چند به صورت کلاسیک در خصوص مولفه‌های اثرگذار بر روند تصمیم‌سازی در سیاست خارجی بر نقش حاکمان تاکید ویژه‌ای می‌شود اما در دهه‌های اخیر و با توسعه دموکراسی رویکردهای نهادی نیز به این مجموعه اضافه شده‌اند.
آن‌طور که گراهان آلیسون متفکر علوم سیاسی و استاد دانشگاه هاروارد درباره رویکردهای نهادی می‌گوید تصمیم‌های اتخاذ شده کمتر به عنوان انتخاب رهبران که بیشتر در قالب بروندادهای مستقل چند سازمان بزرگ ارزیابی می‌شود.
نهادهای مذکور در وضعیت دوسویه همکاری برای حفظ حاکمیت نظام سیاسی، ارائه خدمات و انجام وظایف ذاتی و رقابت برای تقویت موقعیت خود در برابر سایر نهادها هستند. لذا در نظام‌های مردم سالار علاوه بر نهادهای حکومتی، ارگان‌های غیر دولتی مدرن اهمیت زیادی می‌یابند. در حالی که در حکومت‌های استبدادی این نهادهای سنتی هستند که چنین نقشی را ایفا می‌کنند و اساسا اجازه شکل‌گیری و به عبارت بهتر قدرت‌گیری اتحادیه‌ها، موسسات و نهادهای مردمی و غیردولتی داده نمی‌شود.
دولت به مثابه بازیگر اصلی
با این وجود و به رغم حضور گروه‌های غیردولتی سیاست خارجی دولت باراک اوباما با دولت دونالد ترامپ فاصله‌ای شبیه زمین تا آسمان داشته است. این تفاوت را چگونه می‌توان توجیه کرد؟
با وجود اثرگذاری گروه‌های غیردولتی در تصمیمات دولتی، چه رئالیست‌ها و چه سازه‌انگاران می‌پذیرند که نقش اصلی در روند تصمیم‌سازی بر عهده دولت است. این دولت البته می‌تواند از مولفه‌های داخلی اثربپذیرد تا جهت‌گیری سیاست خارجی‌اش طرح و شکل یابد اما باید پذیرفت که این مسیر مطلق نیست.
اما بدیهی است که در نظام‌های سیاسی اقتدارگرا، دیکتاتوری و خودکامه حتی کانون‌های داخلی قدرت هم بخشی از نهادهای وابسته به قدرت حاکم هستند و امکان رشد و اثرگذاری گروه‌های غیروابسته در مقایسه با یک نظام سیاسی دموکرات سطح بسیار پایین‌تری دارد.
با این حال باز هم باید به نکته اساسی رجوع کرد و به تفاوت میان نظام‌های سیاسی مختلف توجه داشت. در یک نظام سیاسی اقتدارگرا شبیه روسیه، فردی مانند سرگی لاوروف هرچند در مجموعه نزدیکان رئیس جمهوری روسیه طبقه‌بندی می‌شود اما در عین حال فردی چون لاوروف با آن سابقه بلندبالا در عرصه دیپلماسی هم تا اندازه‌ای فضای عمل دارد که رهبر به او عطا کرده باشد.
این در حالیست که جنس تفویض اختیار در نظام‌های سیاسی مردم‌سالار مشابه آنچه در کشورهای اروپایی مشاهده می‌شود متفاوت است. چرا که عرصه سیاست خارجی تنها صحنه دستورپذیری محض از رئیس دولت نیست و نهادهای بیرونی و همچنین کانون‌های داخلی قدرت که بسیاری از آنها در حلقه نهادهای حاکمیتی جایی ندارند می‌تواند با پیگیری روشهای مرسوم خواسته‌های خود را به نظام سیاسی تحمیل کنند.
آیا وزارت خارجه در تدوین سیاست خارجی نقشی ندارد؟
با این مقدمه نسبتا طولانی به پرسش اصلی پاسخ دهیم که آیا واقعا وزارت امور خارجه در تمام دنیا نقشی در تدوین سیاست خارجی یک کشور ندارد؟
شهیر شهید ثالث، نویسنده کتاب «ایران و آمریکا: گذشته شکست خورده و مسیر آشتی» در این رابطه به یورونیوز فارسی می‌گوید: «چند ایراد جدی به نحوه تلقی آقای خامنه‌ای و آنچه که “در عمل” در رابطه با تعیین سیاست خارجی صورت می‌پذیرد وارد است. بطور مثال در آمریکا بالاترین مقام در جایگاه مشاور رئیس جمهور در زمینه سیاست خارجی، وزیر امور خارجه است. در اکثر کشورهای جهان هم همین رویه دنبال می شود.»
آقای شهیر شهید ثالث در ادامه می‌گوید: «اما حکومت ایران از این نظر “غیرعادی” است. علی اکبر ولایتی، دکتر متخصص اطفال، مشاور آقای خامنه‌ای در امور سیاست خارجی است. وی با پوتین به نمایندگی از طرف رهبر ملاقات می‌کند و پیام پوتین توسط سفیر روسیه بجای آنکه به وزارت امور خارجه داده شود تسلیم ولایتی می‌شود. محمد باقر قالیباف پیام رهبری را برای پوتین به مسکو می‌برد و علی لاریجانی با حکومت چین به نمایندگی از طرف رهبر (برای اینکه چینی‌ها موضوع را جدی بگیرند!) مذاکره و به تفاهم می‌رسد.»
مارک فیتزپاتریک سرپرست پیشین بخش عدم اشاعه وزارت خارجه آمریکا هم با اظهارات رهبر ایران موافق نیست. آقای فیتزپاتریک به یورونیوز فارسی می‌گوید: «حتما گزاره رهبر ایران غلط است و این نشان دهنده نگاه علی خامنه‌ای به سیاست است. در بیشتر دولت‌ها، نهادهای مختلفی در تدوین و شکل‌گیری سیاست خارجی نقش دارند که از آن جمله می‌توان به وزارت امور خارجه اشاره کرد. به عنوان مثال وزارت خارجه در آمریکا نقش بسیار مهمی در این زمینه دارد.»
این دیپلمات عالی‌رتبه و بازنشسته آمریکایی در ادامه می افزاید: «به طور کلی رژیم‌های خودکامه قدرت را در رهبر متمرکز می‌کنند . در حالی که در نظام های سیاسی دموکراتیک این تمایل وجود دارد که از مدل‌های «حکمرانی خوب» استفاده شود که در این مسیر فرآیند تصمیم‌سازی با هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف صورت می‌پذیرد.»
سیاست خارجی در ایران در دست کیست؟
شهیر شهید ثالث، تحلیلگر مسائل بین‌الملل در این خصوص به یورونیوز فارسی می‌گوید: «در ایران، آقای سلیمانی برای ژنرال دیوید پترایس، فرمانده وقت سنتکام نامه می‌نویسد: «شما باید بدانید که من، قاسم سلیمانی، سیاست ایران را در رابطه با عراق، لبنان، غزه و افغانستان کنترل می‌کنم.» در واقع این‌ها نقاطی هستند که تمام گرفتاری‌ها و درگیری‌های سیاست خارجی ایران از همین نقاط سرچشمه می‌گیرد که آقای سلیمانی به وضوح خود را کنترل کننده سیاست خارجی در این مناطق معرفی می‌کند.»
آقای شهید ثالث در ادامه گفتگو به یورونیوز به اشاره به این که رهبر ایران یکی از بزرگ‌ترین واقعیت‌ها در نظام‌های دموکراسی را نادیده می‌گیرد، می‌افزاید: «در دموکراسی‌ها، اگر فردی که در جایگاه تصمیم گیرنده سیاست خارجی قرار گرفته دست به اقداماتی بزند که ملت را با گرفتاری و مشکلات روبرو کند مردم به پای صندوق رای رفته و وی را یا حزبی که او آن را نمایندگی می‌کند از قدرت خلع می کنند. این‌گونه می‌شود که جورج بوش و جمهوری خواهان که فاجعه حمله به عراق را بر آمریکا تحمیل کردند جای خود را به اوباما و حزب دموکرات می‌دهند، و ترامپ یکجانبه‌گرا جای خود را به بایدن چندجانبه‌گرا می‌دهد. یا تونی بلر، مشوق ورود بریتانیا به جنگ عراق مجبور به استعفا می شود و نهایتا حزب کارگر که وی آن را نمایندگی می کرد جای خود را به محافظه کاران به رهبری دیوید کامرون می‌دهد.»
رویکردهای متفاوت در سیاست خارجی جمهوری اسلامی
با این وجود مطالعه تطبیقی دولت‌های مختلف در نظام جمهوری اسلامی از ابتدای رهبری آیت الله خامنه‌ای تا امروز نشان می‌دهد که جهت گیری‌هایی با بعضا ۱۸۰ درجه اختلاف در روند تصمیم‌سازی در جمهوری اسلامی مشاهده شده است. امکان ندارد کسی بتواند سیاست خارجی دولت سید محمد خاتمی را با دوران محمود احمدی‌نژاد مقایسه کند. همچنین تفاوت سیاست خارجی دولت حسن روحانی با دولت سلف خویش تفاوت زمین تا آسمان است.
این در حالیست که در تمام این دولت‌ها رهبر ایران یک فرد بوده است. آیا بدین معناست که سیاست خارجی عرصه‌ای خارج از کنترل و اختیار رهبر ایران تنظیم می‌شود؟
در جریان انتخابات ریاست جمهوری سال ۱۳۹۲، محمدباقر قالیباف، نامزد انتخابات ریاست جمهوری در گفتگوی انتخاباتی خود با شبکه دو سیما اختیارات دولت در عرصه سیاست خارجی را تقریبا صفر خوانده بود. این نگاه فرمانده پیشین نظامی، بحث‌های زیادی در این رابطه در فضای سیاسی ایران به راه انداخت. آقای قالیباف معتقد بود که اگر کسی وعده می‌دهد که پس از پیروزی در انتخابات، سیاست خارجی جمهوری اسلامی را تغییر می‌دهد دروغ گفته است. چرا که به زعم شهردار وقت تهران عرصه سیاست خارجی در حوزه‌های بالادستی نظام تعریف و تنظیم می‌شود. این دقیقا مشابه اظهاراتی است که رهبر ایران در آخرین سخنرانی خود به زبان آورده است.
اما با این حال در همان سال حسن روحانی همان زمان پاسخی به این مباحث داده بود که می‌تواند تصویر دقیق‌تری از روند شکل‌گیری سیاست خارجی در ایران به ما ارائه دهد.
آقای روحانی گفته بود:«ما دولت‌های مختلفی را در حوزه سیاست خارجی در ایران مشاهده کردیم. در حالی که رهبری همین رهبری بود، ما سیاست خارجی کاملا متفاوتی را در دولت‌های آقای هاشمی، خاتمی و احمدی نژاد شاهد بودیم.»
آیا ظریف و خامنه‌ای از یک چیز سخن می‌گویند؟
پس اساسا آیا تفاوتی با آنچه آقای خامنه‌ای به زبان می‌آورد با اظهارات پیشین جواد ظریف دیده می‌شود؟ آیا هر دو از یک مدل مشابه که در آن «وزارت خارجه مسئول سیاست‌گذاری در عرصه دیپلماسی نیست» سخن نمی‌گویند؟
علی واعظ، مدیر بخش ایران گروه بین‌المللی بحران در این خصوص به یورونیوز فارسی می‌گوید: «هرچند درست است که در بسیاری از کشورها وزارت خارجه نقش مجری سیاست‌ها و نه تصمیم‌گیر در این حوزه را بر عهده دارد اما مسئله اصلی این است که رهبر جمهوری اسلامی به انتقاد اصلی آقای ظریف در خصوص عدم توازن بین میدان و دیپلماسی نپرداخت.»
واعظ در ادامه می‌افزاید: «وزارت خارجه مسلما با ترجیح تعامل بر تقابل در اکثر کشورها رویکرد خاصى را دنبال می‌کند که نهادهاى بالادستى آن را در توازن با دیگر رویکردهایی که توسط دیگر بازیگران، مانند نیروهاى نظامى، پیشنهاد می‌شوند بررسى کرده و تصمیم نهائی را اتخاذ می‌کند. مهم توازن و هماهنگى بین نهادهاى تصمیم‌ساز و اجرائی است. رهبر جمهورى اسلامى عملا انتقادات آقاى ظریف در مورد عدم توازن و هماهنگى کافى بین نهاد نظامى و دیپلماسى در ایران را تصدیق کرد.»
با این حال با مقایسه موارد مشابه در نظام بین‌الملل موارد اندکی مشاهده می‌شوند که وزیر امور خارجه نقشی فراتر از چارچوب مذکور بر عهده داشته باشد.
آیا وزیر خارجه نقشی فراتر از اجرای سیاست‌های مصوب دارد؟
سینا عضدی، پژوهشگر روابط بین المللی در شورای آتلانتیک در این خصوص به یورونیوز فارسی می‌گوید: «وزیر امور خارجه در هیچ کجای دنیا مسئول سیاست گذاری نیست، بلکه وظیفه اجرای سیاست‌های دولت را برعهده دارد.»
این کارشناس روابط بین الملل در ادامه می‌افزاید: «در تاریخ آمریکا من تنها هنری کیسینجر را می‌شناسم که در عرصه سیاست خارجی سیاست‌گذاری کرده که آن هم دلیلش هم‌راستایی نگاه سیاسی او و رئیس جمهوری وقت آمریکا یعنی ریچارد نیکسون بود.»
عضدی در ادامه می‌افزاید:«وزیر خارجه تابع سیاست‌های کلی نظام است. به همین دلیل هم ظریف وقتی در آمریکا حضورداشت درخواست ملاقات با مقام‌های آمریکایی را رد کرد چرا که دستور العمل لازم برای این کار را نداشت.»
با این حال در موازنه میان اثر ساختار و کارگزار بر یکدیگر آیا می‌توان گفت در نهایت کارگزار جز پذیرش نظم اعلامی از سوی ساختار راه دیگری ندارد؟
شهیر شهید ثالث در این رابطه می‌گوید: «آقای خامنه‌ای در کسوت یک رهبر دائمی هر گونه تصمیمی را که خود به آن علاقه دارد در حیطه سیاست خارجی می‌گیرد و با وجود فشار طاقت فرسائی که درگیری با آمریکا و پافشاری بر برنامه هسته‌ای، برای بخش بزرگی از مردم به‌وجود آورده، کسی قدرت تغییر آقای خامنه‌ای را به عنوان فرد تصمیم گیرنده سیاست خارجی ندارد.»
آقای شهید ثالث در ادامه می‌افزاید: «در ادامه فتوای آقای خامنه‌ای آمده است: بر اساس مذهب شیعه همه مسلمانان باید از اوامر ولایی ولی فقیه اطاعت نموده و تسلیم امر و نهی او باشند، و این حکم شامل فقهای عظام هم می‌شود، چه رسد به مقلدان آنان.» وی در ادامه فتوای خود می‌افزاید:«تصمیمات و اختیارات ولی فقیه در مواردی که مربوط به مصالح عمومی اسلام و مسلمانان است[که هر موردی را می‌تواند شامل شود]، در صورت تعارض با اراده و اختیار آحاد مردم، بر اختیارات و تصمیمات آحاد امت مقدم و حاکم است، و این توضیح مختصری درباره ولایت مطلقه است.»
با تمام آنچه گفته شد باید پذیرفت که اصلی‌ترین بازیگر تعیین کننده سیاست خارجی در یک نظام سیاسی رئیس دولت است. به همین دلیل است که آمریکا با وجود تمام لابی‌های تاثیرگذار در روند سیاست داخلی و خارجی در دوران دونالد ترامپ تصمیم می‌گیرد سقف پذیرش پناهجویان به ایالات متحده را به شدت کاهش و به عدد ۱۵ هزار نفر برساند. اما تنها چند ماه بعد، جو بایدن رئیس جمهوری جدید این محدودات را کنار می‌گذارد و این حد نصاب را به ۶۲ هزار و ۵۰۰ نفر افزایش می‌دهد.
اما در همین نظام سیاسی که یک رئیس جمهوری تصمیم می‌گیرد با ایران بر سر برنامه هسته‌ای‌اش به توافق برسد و بعدی از آن خارج می‌شود اما در عین حال، انتخاباتی برگزار می‌شود که رئیس جمهوری مخالف برجام را از صحنه قدرت کنار می‌زند.
سعید جعفری :یورونیوز: